美国联邦制的形成和发展

2015-11-15 19:40:28 | 来源：新浪微博 | 投稿：PleasecallmeJiasir | 编辑：小柯

原标题：美国联邦制的形成和发展

一、联邦制的确立（～1787年）
　　美国建国初期实行的是邦联制。1781年经13州批准生效的《邦联条例》，标志着美国成为一个邦联制国家。《邦联条例》规定，“各州保留其主权、自由和独立”。所以，美国邦联不是一个真正统一的国家，而是一个松散的政治联合体。在这个联合体内，各州仍然保持着独立、自由和主权，拥有自己的政府和军队。州政府可以发行货币、征税、招募及维持军队，拥有除外交之外的一切权力。而作为中央政府的邦联国会，除拥有外交权、邮政权等之外，别无什幺重大权力。邦联国会对州政府的违宪行为，无力问罪，只能作壁上观。这种政治体制下，邦联政府没有权威，对内缺乏强制性的力量，对外不能取得别国的信赖。它制定的法律形同具文，对各州无任何约束力。所以，国家政局的混乱和分裂危机开始出现。
《邦联条例》的实践证明了它的不可行性，美国迫切需要新的政治制度挽救国家。1787年的费城制宪会议完成了这一历史使命。在制宪会议上，各州代表在一个关键问题上达成共识：建立一个比邦联国会拥有更多权力的中央政府。但同时费城会议还存在两大分歧：一是美国人民如何对中央政府加以控制，以确保政府为普通人民而不是为自己做事；二是各州之间如何取得平衡。费城会议上因而出现了联邦派和州权派、大州派和小州派之争。1787年宪法是这些矛盾妥协的产物，它创造了一种新的政治制度模式，即联邦制。联邦宪法提出了四条基本原则，明确划定了新的中央政府即联邦政府与州政府的权力关系。
第一，实行以联邦政府权力为主导的分权原则。关于联邦政府与州政府权力的划分，联邦宪法未予载明，直到宪法第十条修正案才作出补充规定：“本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。”
根据分权原则，联邦政府与州政府的权力都是排他性的，互相不得干预。但联邦宪法下的分权与邦联条例下的分权有一个重大区别，那就是联邦宪法把主权赋予联邦政府，使其对内对外都代表国家，而州只是联邦的一个自治成员。这种新的分权原则，重新构筑了美国的权力框架，有利于维护国家的统一。
第二，实行联邦政府与州政府的共有权原则。共有权是指宪法授予联邦政府但又未禁止州政府行使的权力。共有权分为三类：一是联邦政府与州政府可同时行使的共有权。二是联邦政府与州政府先后行使的共有权。这类共有权一般是指联邦政府在其管辖的某些领域内未制定法律或制定的法律因故未能发生效力时，联邦司法部门往往要求州政府制定仅在本州行使的有关法律，以弥补联邦法律的不健全。三是部分由联邦政府行使，部分由州政府行使的共有权。共有权的行使，弥补了因分权造成的互相隔离，也加强了国家权力行使的合理性。
第三，实行联邦政府与州政府的权力禁区原则。实行分权之后，两级政府均可利用自己的权力合法地侵犯对方的利益。为防患于未然，联邦宪法对联邦政府和州政府的权力又作出某些限制，明文规定了禁止它们行使的权力。禁止权的运用，成为美国联邦体制中的一种制约机制。由于它的存在，联邦政府的权力不会无限膨胀而发展为集权政治，从而保障了州的利益；州政府也不会因此而发展为诸候割据，导致国家四分五裂，从而有力地维护了国家的统一。
　第四，实行联邦宪法和联邦法律为最高法律的原则。两级政府对同类事务的处理，可能会因法律差异而产生迥然不同的结果。因此这就需要提出一个判断是非曲直的最高准则，而能担当这一角色的只能是联邦宪法和联邦法律。宪法第六条规定：“本宪法、为执行本宪法而制定的合众国法律，以及与美利坚合众国缔结的条约或将要缔结的条约，概应成为全国的最高法律；各州的法官要依此审判，不管州宪法及法律有无任何相反的规定”。根据这一规定，凡是与联邦宪法和联邦法律抵触的州法律，一律无效。
综上，联邦制包括四重含义：一是联邦政府与州政府分权；二是联邦的地位高于州，同时各州享有主权；三是联邦政府的权力不是来自州政府，州政府的权力不是来自联邦政府，“两者的权力同出一源———宪法”；四是联邦政府和州政府均直接向人民行使权力。联邦制结束了邦联时期的混乱局面，使国家权力的运作步入正轨。人们对这种崭新的分权式政治制度模式给予高度评价，称“联邦制是“自由和绝对统治之间最成功的调和”。
当然，联邦制不是一成不变的，这正如伍德罗?威尔逊所说的，“州政府与联邦政府的关系是我们宪政制度中最重要的问题……，实际上，哪一代人都不可能解决，因为这个问题是不断发展的，每一个新时期的政治和经济发展都给它增添了新内容，使它成为一个新问题”。的确，联邦政府与州政府的权力关系是伴随着社会的发展而变化着的。
二、“二元联邦主义”（1787年～20世纪30年代）

“二元联邦主义”，又称“双重联邦制”，是对美国自1789年至20世纪30年代联邦制发展模式的概括，特指联邦和州各自在宪法规定的权限范围内行使权力，各负其责，互不干涉的政治模式，美国学者又称之为“分层蛋糕”。倡导这一模式的政治家们主张在联邦政府和州政府之间划一道界限，“彼此保持独立，并在自己管辖的领域中享有至高地位”。联邦政府和州政府有各自的活动领域，任何一方均不得侵犯或干预另一方的行为。在这种模式下，国防、国家间事务、货币、信贷和州际贸易领域的管辖权归联邦政府所有，而其他大部分国内事务，如教育、福利、卫生、刑事司法等管辖权则均由州政府所掌有。美国“二元联邦主义”政治时期以美国内战为界，前后又分为两个阶段：
（一）1789年至1865年内战结束前，是美国“二元联邦主义”的确立和巩固阶段，这一阶段的主要特点是：联邦政府试图扩大权力，但遇到各州强有力的抵抗；联邦政府和州政府之间呈现为相互竞争与相互妥协的权力关系，国家结构是一种权力重心偏于州政府的“二元主义”，在权力关系的天平上，州政府为主要一方，各州享有广泛的权力，更多地强调州权对联邦权力的制约，联邦政府扮演着各州“仆人”的角色。其原因在于：
首先，民主派严格拘守宪法原则的主张和斗争，有利于维护州的权力。当时的民主派从维护政治自由的立场出发，主张从严解释宪法，主张将联邦政府的权力严格限制在联邦宪法所规定的范围以内，对凡是超越联邦宪法规定的权力，一概加以反对。
其次，州权派坚决抵制联邦权力的扩大。州权派在19世纪上期也是一种强大的政治力量，它盛行于当时美国的西部和南部各州。州权派认为，州仍然享有主权，联邦宪法只不过是各主权州的一个政治契约，对州没有强制性的约束力，为了维护州的利益，州有权退出联邦。
再次，奴隶制问题也淡化了联邦政府与州政府的权力冲突。围绕这一问题，上至国会，下至政党、地方政府，都出现泾渭分明的政治分野。这种全国政治乃至全社会的对立，使联邦政府不可能把联邦发展置于首位，这就从客观上淡化了联邦政府与州政府的权利冲突。
（二）1861年，美国爆发了南北战争，它是南北两种社会制度之间的战争，也是联邦主义者与州权主义者之间的战争。内战以联邦主义者的胜利而告结束。此后，虽然“二元联邦主义”仍然得以保持，但北方的胜利使联邦政府的权力开始稳步上升，使“二元联邦主义”进入了一个新的发展时期。联邦政府能打破平衡，不断扩大权力，原因在于：
首先，内战所带来的变化在很大程度上为联邦提供了支持力量。美国这次内战是国家对地方的战争。经过内战，国家政府的权力不仅得到强化，而且州的权力同时亦被削弱。战后，为了消除地方主义势力再次发动叛乱的隐患，又加强了对叛乱诸州的控制和政治改造，这又进一步削弱了州的权力。
其次，美国进入垄断资本主义时代，许多问题变成全国性问题，单个州已无力解决这些问题，“大企业、大农业和庞大的劳工队伍，这一切造成了庞大的政府”。各种各样的利益集团求助于联邦政府，使其力量在诸多方面有所加强。
这样，联邦政府打破了原来的权力平衡关系，使自己的权力不断扩大。“二元联邦主义”时期，尽管联邦政府和州政府间的权力角逐不断，但仍不失为美国联邦政治发展较为平稳，联邦权力结构保持相对平衡的时期。

从1787年宪法确立到大危机，美国的联邦制始终在渐进性演进，联邦与州的矛盾时缓时急，大趋向是联邦权力逐渐扩大，州的权力相对缩小。尽管如此，在总体上，联邦政府和州政府仍主要在各自的权限范围内活动，二元联邦制的基本构架没有发生根本性的改变。
三、“合作联邦主义”（20世纪30年代～）

1929年～1933年爆发的大危机为美国的二元联邦制划上了句号。所谓“合作联邦主义”，是指各个层级的政府在履行其特定职能时不是相互隔离和相互独立，相反，呈现为相互连接和相互合作的关系。美国“合作联邦主义”也可分为两个阶段：
（一）20世纪30年代至20世纪70年代，各级政府间的相互合作加大，权力特别是政策制定权向联邦政府集中。原因在于：

首先，传统经济自由主义理论发挥到极致而引发的大危机带来前所未有的问题，经济困境、贫困问题、政治危机扑面而来，对付危机的传统方法已无力回天。罗斯福总统顺应形势，进行“新政”改革，推行联邦政府对经济的全面干预，这使得联邦政府权力急剧膨胀。

其次，联邦最高法院也采取了支持联邦政府扩大权力的立场。最高法院放宽了对宪法的解释，使得联邦政府合法地扩展权力，联邦高于州的地位终于确定下来。
再次，联邦补助金的使用，也成为推动联邦政府扩张权力的重要手段。其方式主要是通过附带条件的联邦拨款对州和地方政府施加影响，调动它们为联邦政策服务。

最后，科学技术的发展和企业规模的扩大，使社会对国家管理的需求上升。随着城市经济与非个人产业的迅速发展，国家通过立法实行管理的重要性也越来越突出。这一切都为新的联邦主义政治模式的出现创造了条件，推进了美国联邦政府权力扩大的趋势。

但随着美国联邦政府权力的扩大，美国国内产生了许多问题，如财政赤字扩大，滞胀危机加重等，引起了人们的不满。联邦政府的很多计划未能收到实效，使公众感到失望。联邦政府权力的扩大导致了“大政府”的出现，引发了种种批评。美国联邦政府不得不寻求解决问题的途径，由此而出现了20世纪70、80年代对联邦政府与州政府间关系的较大幅度的调整，“新联邦主义”政策应运而生。
（二）20世纪70年代初，“新联邦主义”出现。
所谓“新联邦主义”，是指寻求改变美国联邦政府权力日益集中的趋势，力图恢复联邦与州之间权力关系的平衡，使州政府和地方政府重新获得权力的联邦政治模式。这始于尼克松当政时期。1973年2月，尼克松总统在致国会的咨文中指出：“如果我们沿着过去几十年的速度继续膨胀联邦政府的权力的话，我们会很快被彻底耗尽。现在，我们有能力在州、地方政府及美国人民中间恢复更大的责任。”他提出还权于州，还政于民，实行“新联邦主义”，改变新政以来联邦集权的倾向。

尼克松“新联邦主义”政策的核心是改变联邦资助方式，通过岁入分享计划，将联邦政府年收入中的一部分款项拨与州和地方，由州政府和地方政府自由支配。尼克松希望通过分享岁入改革，既加强州和地方政府的活力，又减轻联邦政府干预过多造成的负担。
1981年里根上台后，再次提出“新联邦主义”的理论概念。里根政策的核心是将联邦政府的权力和承担的社会责任部分地下放给各州和地方政府。他下放了联邦的部分法规制定权，调整了联邦资助体系，调整并实施联邦政府拨款计划，划分联邦政府和州政府的社会福利责任，扩大整批资助计划的范围。1982年，里根政府里根总统时期，全国性保守主义思潮已经形成，对新政以来的自由主义多有抨击。

1993年，克林顿总统上台，提出了“再造政府”的口号，决心调整政府系统的权力关系，创造一个廉价实用的政府。2001年小布什上台，在调整联邦政府与州政府的关系上，他也坚持“新联邦主义”政策，主张缩小联邦政府权限，相应扩大州政府的权限。
美国社会发展到今天，州和地方政府不借助联邦的财政援助就无法履行其职责，联邦则以财政援助对经济起导向和平衡的作用。但迄今为止，合作联邦制的框架并未改变。
综上，在美国二百多年的历史中，美国的联邦制形成后，历经了“二元联邦主义”、“合作联邦主义”到“新联邦主义”的发展历程。在这一发展历程中，联邦和州的权力关系经历了相对平衡，到相对平衡的权力关系被打破，继尔重新寻求相对平衡的过程。美国的联邦制正是在联邦政府和州政府关系的不断演变中向前发展着。

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